文丨陳贇

來源丨《國企》雜志2021年6月刊原創文章

隨著我國社會主義市場經濟制度的完善，國有企業股份制改造的完成以及國有企業改革的不斷深入等，國有企業改革也從國有資產授權經營轉到國有資本授權經營。推進國有資本的授權經營一定要積極穩妥，確保各項權利授得出、接得住、行得穩。

一、要讓出資人代表機構授得出

從目前我國國有資本授權經營的實踐情況看，主要有兩種方式，一是直接授權，二是間接授權。直接授權就是各級人民政府把國有資本直接授權給國有企業進行具體經營，如國家層面的中投公司就是國務院直接授權，總體來講，這種情況占比很低。間接授權就是各級政府把國有資本授權給出資人代表機構，如財政部門、國資委、建設部門等，這些部門再授權給具體的國有企業，這種情況是我國普遍存在的情況。當前，國有資本授權經營的權力是否授得出的主要堵點就是出資人代表機構，如國家要求所有經營性國有資產集中監管、統一監管，但各地進展緩慢，財政、建設、發改等部門不愿意把自己監管的企業劃轉給國資委。再如，許多地方國資委仍然存在管理過細，既當裁判員又當運動員的情況，以管資本為主的監督管理體制推進較慢。

修訂完善相關的法律法規。從國外國有企業改革的經驗來看，無論是美國，德國，還是日本等發達國家，都十分重視通過法律法規來推進國有企業改革，甚至為具體一個企業制訂相關的法律，這樣才能使國有企業改革有法可依，依法進行。我國推進依法行政，建設法治國家，對出資人代表機構來講，法無授權不可為。當我國從國有資產授權經營發展到國有資本授權經營，就必須修訂完善相關的法律法規，形成與之相適應的法規體系。如修訂《企業國有資產法》，把國有資產投資運營公司試點經驗吸納進去，明確這類公司為特殊法人，它們是以資本運作為主的控股公司，既是國有資本的被授權方，又是被控股子公司國有資本的出資人，通過對子公司持有股份而實施控制，具有特殊的高管產生程序等。在新修訂的《企業國有資產法》中，明確經營性國有資產的集中統一監管；對以管資本為主的國有資產監督管理部門的職責進行重新核定和規范，把它們職責從管理為主轉向監督為主；推進國有資本直接授權等。此外，還應完善《公司法》，避免“資本多數決”規則被不受限制地濫用或異化。完善《民法通則》、《合同法》以及《刑法》等有關法律條款，對國有產權和非國有產權完全平等受司法保護，統一對公司、企業工作人員的同類罪行予以同類評價( 同一罪名、同一立案標準、同一量刑幅度) ，而不再依據公司、企業的所有制性質區別對待。

不斷加大授權放權范圍力度。2019年國務院國資委公布《授權放權清單（2019年版）》，許多地方國資委也公布了相應的《授權放權清單》。從國務院國資委層面來講，2019年版授權放權清單是根據各中央企業的功能定位、發展階段、行業特點等實際情況進行分類授權，包括適用于各中央企業的授權放權事項21項；適用于各類綜合改革試點企業（含國有資本投資運營公司試點、創建世界一流示范企業、東北地區中央企業綜合改革試點、落實董事會職權試點企業等）的授權放權事項4項；適用于國有資本投資、運營公司試點企業的授權放權事項6項；適用于少數特定企業的授權放權事項4項。但總體來講，在投資、資產交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權仍不充分，這限制了國有資本投資運營公司市場化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場化經營機制的能力。各級國資委一定要轉變觀念，刀刃向內，勇于改革，積極授權放權，以管資本為主履行好出資人職責，最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預，更多依靠公司治理結構開展工作。各級國資委要樹立股東價值最大化的理念，徹底去“行政化”管理思維模式，代之以“國有資本控股公司”的思維模式監管國有企業，重點以國有資本產業布局、國有資本結構調整、國有資本保值增值、國有資本社會責任等為己任，重資本經營，輕運營管理。

二、要讓國有資本投資運營公司接得住

權力是一柄雙刃劍，如果運用得好，就能發揮更大作用，但如果運用不好，則可能造成更大的破壞。我國主要通過改組建建國有資本投資運營公司來進行國有資本授權經營的試點。如果國有資本投資運營公司治理體系和治理能力現代化水平較低，投資運營能力不強，那么擁有權力越大，可能造成國有資產的流失越大，國有資本的經營效率越低。因此，國有資本授權經營不僅要關注國有資本所有人或出資人代表機構能否把權力授出，還要看國有資本投資運營公司是否有能力把權力接住。從目前國有資本投資運營公司的實踐來看，許多公司，尤其是市縣級的兩類公司存在治理結構不完整、相應專業人才缺乏、主業主責不清等情況比較普遍，這嚴重制約國有資本授權經營改革的推進，我們必須加快相關能力建設。

促進國有資本投資運營公司治理體系和治理能力現代化。在改組組建國有資本投資、運營公司過程中，按照“四同步”、“四對接”的要求調整和設置黨的組織、開展黨的工作，確保企業始終在黨的領導下開展工作。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。企業黨委(黨組)要切實發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照有關規定討論和決定企業重大事項，并作為董事會、經理層決策重大事項的前置程序。建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題，實現規范的公司治理。加強董事會內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道，逐步實現外部董事數量在董事會中占多數。要在所出資企業積極推行經理層市場化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業與經理層成員雙方的權利與責任，強化剛性考核，建立退出機制。

提高國有資本投資運營公司投資運營的專業能力。功以才成，業由才廣，人才是事業興旺發達的基石。許多改組組建的“兩類公司”原有的主業并不是金融產業，還有不少公司領導班子是從行政機關轉任來的，所以“兩類公司”在風險控制、金融工程、法律稅務等方面專業人才就十分緊缺。要加大引進人才的力度。對人才的重視不能僅停留在口頭上，或印發在紙面上，需要真正落實在具體行動中，體現在生活工作中。要真正發揮專家和人才的作用，給他們位置，給他們決策的權力，在風控措施、項目決策、資產組合等方面領導要虛心聽取人才的意見。增強股權運作、價值管理等能力，通過清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批，實現國有資本形態轉換，變現后投向更需要國有資本集中的行業和領域。優化集團管控能力，集團原則上應按照“管資本”的模式，根據集團定位和子企業發展情況，對子企業進行國資管理分類授權，并以國企股東的身份行權履責。堅持對標一流，構建新型考核評價體系，突出行業對標、市場對標和短板補齊等方面，強化服務大局、協調發展、質量效益、創新驅動導向，采用差異化、個性化的考核指標、權重和方式，對不同類別業務實行分類核算和分類考核，以客觀化、數量化、精細化評價體系考核業績和使用干部。設立統一的信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企。

三、要讓授予的國有資本經營權行得穩

國有資本授權經營不是簡單地放權，而是為了讓權力更好地運行，因此，絕不是一放了之，而是要積極穩妥推進，加強和完善相應的監督機制，讓授予的國有資本經營權行穩致遠。

要把權力下沉到基層。國有資本投資運營公司集團層面不要作權力的“集中營”，而應成為權力的“中轉站”，把權力下沉到基層，使權力與實實在在的市場運行緊密結合。授權經營作為集團和子公司間權利邊界的革命性調整，涉及戰略、投資、人事、考核、財務等集團層面“硬核”權利的下放，是對既有利益格局的重新調整，因此，集團領導要堅定改革決心，凝聚改革共識。集團要依據所屬子公司的功能定位、發展階段以及行業特點等進行分類，對各類授權對象的基礎管理水平、公司治理能力以及內控體系建設等行權能力進行綜合評估，合理評價能不能授、授哪些權、授到什么程度、什么時候來授，以及授權對象能不能接得住。在清晰梳理戰略規劃、投資計劃、選人用人、薪酬管理、財務管理等方面決策事項的基礎上，合理制定對各類子公司的授權策略和考核策略。

適時推進直接授權模式。為了防止授權過程出現失真和跑冒滴漏，應逐步減少間接授權模式，加大直接授權模式的力度。世界許多國家對于國有企業采用直接授權模式，由國家直接授權企業經營國有資產或投資運營國有資本，如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權企業經營國有資產，法國電力公司也是法國政府直接授權經營的企業，巴西政府直接授權巴西國家開發銀行旗下的投資銀行運作國有資本，新加坡直接授權淡馬錫公司進行國有資本運作等，這樣可使授權充分，高效執行國家戰略。我國當前的間接授權試點實踐正暴露出一些問題，如增加了委托代理環節；授權不充分限制公司發揮市場化專業運作主體作用；難以跨越國資監管體系發揮作用等。我們可以選擇具備條件的一些公司進行直接授權，這些公司凈資產規模較大，建立起規范董事會，具有大規模復雜改革資產接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產業孵化能力等。通過直接授權，構建國有資產集中統一監管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產和資本運作的能力，促進國有資本的合理流動，培育孵化關系國家安全、國計民生、國民經濟命脈的重要產業；建立市場化經營機制，構建國家主權財富運營管理平臺等。

建立相應的國資監管框架。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式。通過“一企一策”制定公司章程、規范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。調整國有資產監管機構內部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優化監管流程，提高監管效率。充分運用信息技術，整合包括產權、投資和財務等在內的信息系統，搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平臺，實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督，結合企業紀檢監察機構派駐改革的要求，依照有關規定清晰界定各類監督主體的監督職責，有效整合企業內外部監督資源，增強監督工作合力，形成監督工作閉環。改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質量、效率和收益，以經濟增加值為主，并將轉型升級、創新驅動、合規經營、履行社會責任等納入考核指標體系。建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究工作體系，嚴格界定違規經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。

推進國有資本授權經營體制改革是新一輪國資國企改革的基石，我們要通過法規完善、理念轉變、能力建設等措施從授權者、接權者和監督體系三個方面加快推進和落實，從而不斷提高國有企業活力和市場競爭力。

作者單位為浙江省國有資本運營有限公司國資研究院

編輯丨葉子