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導讀：最高檢在保障和促進科技創新的意見中明確規定：沒有徇私舞弊、中飽私囊，或者沒有造成嚴重后果的，不作為犯罪處理。在科研項目實施中突破現有制度，但有利于實現創新預期成果的，應當予以寬容。

來源丨21世紀經濟報道（ID：jjbd21）

記者丨王峰 北京報道

北京某理工類高校教授高某2009年申請到了一筆國家科技部的科研課題，作為課題組負責人，高輝在2013年項目結題時發現，經費使用與預算發生了偏差。

預算中規定的勞務費為5萬元，但到了2013年，課題的勞務費多花了約12萬元。

高某只好輾轉騰挪。他以購買軟件的名義虛開了一張12萬元的發票，從同時進行的另一項課題中報銷了這筆錢。然后又把兩個課題進行了調賬，將這張發票列入了科技部課題的開支中，從而以購置費名義補上了這12萬元勞務費的虧空。

但在結題審計時，這個違規行為還是被發現。高某不僅被要求向科技部退回了這筆錢，還被移送到了司法機關。今年5月，高輝被以貪污罪判刑。

根據中國裁判文書網統計發現，2014年來，科研人員因套取科研經費被判貪污罪案件高發。犯罪案件層出背后，暴露出我國科研經費在撥款、預算、管理、績效等方面需要完善的問題。

“很多科研工作者都向我反映，希望在經費使用等方面能給他們一些更大空間?！?月12日的國務院常務會議上，李克強總理對與會各部門負責人說，“我看了一下我們的相關規定，確實有一些規定得比較細，科研項目實施中人頭費多少、耗材多少都給規定‘死’了。這種規定究竟符不符合基礎科研的規律？值得我們認真研究。”

2016年7月，最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》，其中明確規定“要區分突破現有規章制度，按照科技創新需求使用科研經費與貪污、挪用、私分科研經費的界限”。

司法政策轉向的背后是整個社會對科研單位、科研人員營造良好創新環境的重視，尤其是中辦、國辦2016年7月印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，被認為在加大簡政放權和激勵力度方面亮點頗多。

目前，相關配套政策正在完善之中，有科研單位人士表示，科研經費管理制度仍存“痛點”，需要繼續由精細化管理向科學化管理轉變。

科研不確定性與經費管理體制沖突

“大家翻翻科學史，人類的重大科學發現都不是‘計劃’出來的！必須給科學家創造更多的空間，釋放他們更大的活力！”7月12日的國務院常務會議上，李克強總理語重心長地說。

青島大學校長范躍進等人今年2月曾撰文認為，科學研究是一個不斷嘗試和探索的過程， 具有很大的不確定性，因此，在課題申報和項目設計時要想精確編制預算是不現實的。隨著項目的開展，事先難以預料的情況可能會出現，實施方案、技術路線會做出調整，經費執行也應相應地發生變化。

而現行的預算管理辦法要求經費必須嚴格按照預算使用，這就造成了“該花的錢花不了、不該花的錢必須花”的怪現象。

在貪污科研經費的案件中，犯罪人員大都通過虛構合同、虛開發票的形式套取了科研經費。

在山東某高校一名財務工作人員看來，虛開發票有時實屬無奈：“在高校的科研經費管理辦法中，大部分允許報銷的項目規定得都非常詳細，一些費用比如餐飲費、門票費是禁止報銷的。報銷時必須憑借正式發票。”

由于勞務費報銷不需要發票，往往成為裝入其他超支項目的口袋。北京工業大學一名教師向記者介紹，科研項目中學生的勞務費需要報銷發放，但只需由學生按月填寫工作量列表，再由課題組負責人簽字即可。

比如，根據《民口科技重大專項管理工作經費管理暫行辦法》，專家咨詢費最高為每人每天800元，但現在實際專家咨詢費一般是一天1000-2000元，科研人員就會多報學生勞務費，之后再讓學生返還，將多報的錢作為專家咨詢費用。

科研項目的立項、進行和結項涉及多個部門，課題經費到賬不及時的情況并不鮮見。北京中銀律師事務所律師艾靜介紹，科研項目的撥款滯后導致老師需要墊付資金，之后往往報銷不及時。

“實踐中，比如幾個月后要召開一次研討會，需要提前花錢準備，于是有的科研人員提前采用虛開發票的方式提取了一部分經費，這些錢之后也的確是用于了會議準備，但這種套取行為仍然會被認定為貪污，因為從他套取的那一刻起，經費就已經脫離了國家的控制。”北京京師律師事務所律師郭少軍說，他曾在某科研院所負責科研行政工作。

“預算與科研活動存在悖論，科研活動有很大的不確定性，這意味著預算難以精準?！惫佘娬f。

未造成嚴重后果不作為犯罪處理

在創新驅動發展戰略下，激勵科研人員的創新積極性被納入政策議程。2016年7月，最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》，要求準確把握法律政策界限，改進司法辦案方式方法。

該意見明確規定：沒有徇私舞弊、中飽私囊，或者沒有造成嚴重后果的，不作為犯罪處理。在科研項目實施中突破現有制度，但有利于實現創新預期成果的，應當予以寬容。

2017年1月16日，原浙江大學副校長褚健因犯貪污等罪被判刑三年三個月，并于次日刑滿釋放。褚健案以認罪認罰從寬結案，檢察機關減少了對其犯罪行為的指控，此前褚健已被羈押3年有余。

同樣值得注意的是，21世紀經濟報道記者以“科研經費”為關鍵詞在中國裁判文書網檢索發現，2017年至今，僅有兩例科研人員因套取科研經費被判貪污罪的案例，且為以往案件的二審判決。

轉向的司法政策正在各級檢察機關中貫徹落實。廣東省人民檢察院今年7月12日出臺了《關于充分發揮檢察職能依法服務保障創新驅動發展戰略的實施意見》， 要求對于重點科研單位、重大科研項目關鍵崗位的涉案科研人員，盡量不使用拘留、逮捕等強制措施。

文件出臺前，廣東省檢察院與科技廳曾專門聽取院校代表意見。對于科研人員代表提出的因擔心違反法律或紀律，在創新活動中束手束腳的問題，廣東省檢察院檢察長鄭紅明確答復，要準確把握法律政策界限，保護科研人員獲取的合法收益和創新精神。

今年5月，中紀委一名工作人員在最高人民檢察院主管的雜志撰文，明確指出，不能簡單認為只要科研人員采取編制虛假預算、虛假發票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經費，就構成貪污?？蒲腥藛T所獲取的科研經費與其智力投入和智力成果相當的，不宜認定為犯罪。

激勵科研人員創新政策頻出

司法政策轉向的同時，科研經費管理體制改革也在深入。中辦、國辦2016年7月印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（下稱《意見》），從經費比重、開支范圍、科目設置等方面提出了一系列“松綁 激勵”的措施。

科研項目資金分為直接費用和間接費用，直接費用一般包括設備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務費等10類左右的支出科目；間接費用主要用于項目承擔單位的成本耗費和對科研人員的績效激勵。

《意見》將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，合并后的總費用如果不超過直接費用的 10%，就不用提供預算測算依據。

財政部教科文司相關負責人解讀認為，下放科研項目預算調劑權，在項目總預算不變的情況下，直接費用中的多數科目預算都可以由項目承擔單位自主調劑，“打醬油的錢可以買醋”。

這一政策有待在配套措施中深化。北京市一家藝術類院校的財務工作人員介紹，科研經費需要按照預設的預算科目申報預算，但會計核算需要通過會計科目加以反映，預算科目和會計科目之間并非完全一一對應。

他覺得，新政策合并了會議費、差旅費、國際合作與交流費的預算科目，但會計核算時這些費用還是分開核算的，財務部門就難以通過一個預算科目實現對多個會計科目支出的控制。

《意見》也提高了間接費用比重，加大績效激勵力度。項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內統籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。

上述山東某高校財務工作人員介紹，在此政策下，一些高校對科研項目績效費比例進行了改革，“力度相當可觀”。

他介紹，2008年，該校規定科研經費結余的40%可以作為課題負責人酬金，到2014年，這個比例上升為55%。最新的規定是，績效考核結果為“優良”的，可分配不超過結余經費的80%為績效費。

還有力度更大的，山西省政府辦公廳今年7月13日發布的文件規定，為加大對科研人員的激勵力度，取消績效支出比例限制。

最近一段時間，為科研人員“增收”的政策頻頻出臺，盤活科研經費管理，激勵科研人員創造成果，只是系列政策中的一個環節，在這之外，還包括鼓勵科研人員“下海”、促進科研成果轉化等政策。

今年6月，國家發改委會同21個深化收入分配制度改革部際聯席會議成員單位，制定出臺《2017年深化收入分配制度改革重點工作安排》，強調了實行以增加知識價值為導向的分配政策。

日前召開的國務院常務會議再次明確，我國允許科技人才在高校、科研院所和企業兼職。

中國科協創新戰略研究院研究員王宏偉介紹，目前我國科研成果轉化率仍然比較低，只有20%到30%。從國外經驗來看，科研人員“下?！眲摌I或兼職對提高科研成果轉化率效果顯著。

科研經費管理體制仍有待完善

當然，科研經費管理體制的完善并非一蹴而就，仍然存在的“痛點”表明，改革仍然任重道遠。

針對橫向課題管理，《意見》只是原則性要求自主規范管理?！皺M向經費是以市場委托方式取得的，比如來自一些企事業單位，但經費必須由科研院所或高校代管?！鄙鲜錾綎|某高校財務工作人員說。

“套取橫向經費的爭議大，風險也大，因為經費是科研人員與委托方依據合同法、民法總則簽訂的，如果委托方是民營企業，經費性質上并非國家財政經費，就不應當適用貪污罪?！北本┚熉蓭熓聞账蓭煿佘娬f。

“我身邊一些科研院所的朋友現在寧愿去接私活，也不愿意接橫向經費?！彼f。

各地新規都按照《意見》精神，強調了勞務費不設比例限制。但財政部教科文司相關負責人坦承，科研人員反映在項目實際申報過程中，勞務費仍存在“隱性”的比例限制。

“由于勞務費支出大多數不要求發票，所以財務人員很難判斷這些支出是不是真實的，導致財務部門往往出于減少審計麻煩的考慮，限制勞務費的比例。”上述財務工作人士說。

值得注意的是，目前政策中僅規定科研經費的間接費用可以設置科研人員的激勵費，而勞務費屬于直接費用，不能發放給在職的科研人員，這對于提高科研人員報酬、激發其積極性仍是缺陷。

遼寧省科學技術情報研究所助理研究員李琨介紹，項目承擔單位人員通常都是科研骨干，卻不能列支勞務費；外聘的沒有工資性收入的在校學生和臨時聘用人員通常只是起輔助作用，但卻能支取勞務費，這難以從根本上調動科研人員積極性。

此外，這也為通過虛報勞務費套取科研經費留下了一個“口子”，科研人員可以通過給學生支付勞務費再讓其返還的方式，獲得勞務報酬。

據介紹，廣東省和湖南省已經開始嘗試，明確省級科研項目可以在直接費用中開支在編人員費用。

山西省政府辦公廳7月13日出臺的文件中，一個創新之處在于實行了科研經費開支負面清單管理。山西省屬高等院校、科研院所可以自行制定符合科研項目實際的具體負面清單，負面清單之外的科研經費開支由省屬高等院校、科研院所自主決定。

中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員程杰認為，一系列利好政策的出臺，可能并不必然提高所有科研人員的收入，但是卻必然改變科研人員群體的收入分配結構，從整體上有利于科研人員效率和生產力提升。

（編輯 耿雁冰）

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本期編輯 陳思