前言

本要點主要適用于政企合作的固定資產投資項目合同。項目類型主要涉及基礎設施、綜合開發等。項目模式主要包括PPP、特許經營、“投資人 EPC”等。回報機制包括政府付費類、使用者付費類、可行性缺口補貼類。具體內容，主要從總則、投資、融資、建設、運營、移交、回報機制、保障機制等八個方面，梳理了37個要點，提示存在的主要風險點，及合同審核過程中的注意事項。另需說明的是，本要點僅涉及合同中與法律合規風險關聯度較強的內容，純粹商務或業務性的內容，原則上不作討論。

一、 總則

1. 合同體系架構

風險描述：合同體系架構不合理，導致社會資本方與項目公司的風險無法實現有效隔離。實踐中政企合作項目合同的架構主要有兩種模式：第一種模式，先由社會資本方與政府方簽訂投資協議，再由項目公司與政府方簽訂項目合同；第二種模式，不簽訂投資協議，直接由社會資本方與政府方簽訂項目合同，待項目公司成立后，再由項目公司與社會資本方、政府方簽訂項目合同的承繼合同。第二種合同架構容易導致各方主體之間法律關系混亂，社會資本方與項目公司的權利義務難以清晰界定。

審核建議：（1）從形式規范角度，應優先選擇第一種模式，便于準確描述社會資本方和項目公司的權利義務。從實質風險角度，能否實現社會資本方與項目公司的風險隔離，主要不在于合同體系架構的形式，而在于相關合同約定的實質內容。（2）如采用第一種模式，應避免在投資協議中約定社會資本方對項目公司的履約行為承擔連帶責任。（3）如采用第二種模式，應盡量在項目合同中將有關內容直接表述為項目公司的權利義務，在承繼合同中約定除出資等必須由社會資本方承擔的權利義務以外均由項目公司承擔。（4）特殊情況下，如不得不約定社會資本的連帶責任，可表述為：因社會資本方原因導致項目公司違反合同約定，社會資本方應承擔連帶責任。

2. 政府方實施主體

風險描述：政府方實施主體不適格，未取得有權機構的明確授權。實踐中一些地方由政府平臺公司作為招標人、簽約主體和支付主體，如沒有政府明確授權，社會資本方的投資回收將面臨很大風險。另外，實踐中有的地方政府并不直接出具授權文件，而是通過招標方式選擇平臺公司作為特許經營權人，簽訂特許經營協議，然后由平臺公司另行招標選擇社會資本方，簽訂合作開發協議。授權模式之下，政府和平臺公司是一體的，平臺公司簽訂的合同可以直接約束政府方；招標模式之下，政府和平臺公司是隔離的，平臺公司是獨立的責任主體，社會資本與政府方沒有直接的合同關系。

審核建議：（1）政府方實施主體應取得有權機構的明確授權，并應將相關授權文件作為項目合同的附件。（2）平臺公司作為政府方簽約主體時，應優先采用政府授權的方式，由平臺公司代表政府進行招標，并授予社會資本牽頭組建的項目公司特許經營權。（3）授權文件不宜僅授予平臺公司實施主體資格，而應明確授權平臺公司“代表”政府進行社會資本招標及簽約。（4）如平臺公司由政府招標選定，應對平臺公司自身的資信情況進行調查，并盡可能要求政府方安排資信評級較高的其他平臺公司提供支付擔保。

3. 項目采購方式

風險描述：項目采購方式選擇不當，影響社會資本投資建設主體地位的合法性。政企合作項目，無論采用PPP、特許經營或者其他非標模式，本質上都屬于政府采購，應通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本。而且，《公平競爭審查制度實施細則》明確規定，“未依法采取招標、競爭性談判等競爭方式，不得直接將特許經營權授予特定經營者”。實踐中，有時為了確保獲取項目，采用直接簽訂協議的方式，存在較大的合規風險。另外，項目采購方式的選擇，決定了能否將勘察設計施工一并納入采購范圍。以非招標方式采購社會資本，無法直接取得工程承包資格，需要另行招標，不利于投建營一體化實施。

審核建議：（1）建議采用招標方式采購社會資本，一并取得投資建設主體及工程承包資格。實踐中，有的城綜開發項目，區域的總體規劃尚未確定，立項手續也沒有辦理，即開始組織招標社會資本。這種情況不具備工程招標的法定條件，難以通過一次招標取得工程承包資格。建議應在項目所在區域的總體規劃、項目建議書及可行性研究報告已經批復的情況下，通過一次性招標采購社會資本方和工程承包人。

（2）需要特別強調的是，這里所說項目采購方式，僅針對政企合作項目，對于單純的企業投資項目并不適用。例如，港口、鐵路、停車場等項目，可以通過PPP、特許經營等政企合作模式實施，也可以采取企業投資模式實施。政企合作模式下，需由政府通過招標等競爭方式采購社會資本，授予特許經營權，合作期滿后需將項目資產移交政府。企業投資模式下，則由企業自行申請辦理項目核準或備案手續，通過參與土地出讓取得土地使用權，及項目資產的所有權，不存在合作期限，不涉及向政府的移交資產。這類項目，如果沒有政府補貼，完全依靠使用者付費，建議優先采用企業投資模式實施，完整取得項目資產的所有權和經營權。

4. 項目合法合規手續

風險描述：項目合法合規風險存在于項目實施的各個階段，從項目合同審核角度，重點包括以下方面：一是項目合同簽約的合規性條件不具備，例如PPP項目的項目建議書、可研報告、“兩評一案”（物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案）尚未通過審批；二是項目合同對政府方后續合規手續辦理義務約定不明確，例如項目規劃、用地、子項目立項等，未明確約定為政府方的義務。實踐中一些地方在區域規劃、整體立項都不具備的情況下即開始招標選擇社會資本，應高度重視相關合規風險。

審核建議：（1）對于上述第一個方面，實施方案、項目建議書或可研報告尚未批復的項目，以及“兩評一案”尚未批復、尚未納入財政部PPP項目管理庫的PPP項目，不宜參與。（2）對于上述第二個方面，應根據項目特點在合同中明確約定政府方負責辦理的合規手續，特別是規劃審批、建設用地供應等，對于PPP項目應明確政府方有義務確保項目持續在庫。

5. 地方政府隱性債務

風險描述：項目投融資模式及回報機制，形成地方政府隱性債務，可能無法真正落地，或實施過程中面臨整改和提前終止風險。此項風險是當前政企合作項目面臨的最大合規風險之一。所謂隱性債務的核心內涵是，政府方以將來可能取得的財政收入（主要是土地出讓金），而非已經有預算安排的財政資金，償還社會資本的投資建設成本及約定回報，實質屬于地方政府違反預算法規定進行舉債。實踐中，眾多以非PPP模式實施的“投資人 EPC”、ABO、特許經營、“認購基金 EPC”等項目模式，普遍涉及地方政府隱性債務問題。但由于相關政策文件未公開發布，實踐中普遍存在以“打擦邊球”方式予以規避的情形。

審核建議：非PPP模式的政企合作項目，特別是片區綜合開發項目中的地方政府隱性債務風險，目前尚無徹底有效的解決途徑。實踐中主要采用以下方式適當予以規避：

（1）區域自平衡，社會資本的投資建設成本及回報，以合作范圍內的新增財政收入為支付來源，如有不足，社會資本自擔風險，政府方不再支付。此種模式，雖然不增加政府固有的財政負擔，但仍屬于預算之外以將來的財政收入安排支出的情形，難以徹底解決隱性債務問題。而且，社會資本的投資風險較大，需要高度重視投資計劃和土地出讓計劃的銜接、剎車和退出機制的保障。

（2）政府方通過招標選擇下屬平臺公司作為片區開發項目的特許經營權人，由平臺公司再通過招標選擇社會資本，將政府對社會資本的債務，轉化為平臺公司對社會資本的債務。此種模式，是以區域自平衡，再加上平臺公司的債務隔離，對社會資本的保障更弱。在關注區域自平衡模式下相關風險和控制措施的基礎上，還要特別關注平臺公司自身及其擔保方的資信能力。

（3）一二級聯動開發，將土地一級開發和配套建設的成本，在二級開發的土地出讓金中統籌考慮。例如，有的城市更新項目中，將前期開發工作與土地使用權進行一次性招標，前期開發成本在土地出讓金中核減。此種模式，可以較好規避隱性債務風險，但需在項目用地具備出讓條件之時才便于操作，如合作區域內的詳細規劃尚未確定，則難以實施。

二、 項目投資

1. 項目合作范圍

風險描述：片區綜合開發項目中，項目合作范圍約定不明確，或者約定范圍過窄，導致后期可落地的子項目有限，難以達到投資預期，或者超出項目“四至”范圍。

審核建議：（1）項目合同中應明確約定項目合作區域的四至范圍，并將合作區域邊界圖作為合同附件。（2）合作范圍不宜約定過窄，避免區域內可落地的子項目無法滿足投資需要。（3）實踐中，有的項目合同約定，經雙方協商一致，可將約定區域之外與該項目關系密切的子項目納入合作范圍，存在較大的合規風險。其實質是，未經招標直接委托實施主體，可能導致合同無效。

2. 項目總投資構成

風險描述：項目總投資的構成約定不明確，可能導致一些投資無法計入項目總投資，無法作為確認政府支付金額的依據。

審核建議：（1）在項目合同中應根據項目特點約定項目總投資的構成細項。一般情況下，合同中約定的項目總投資包括建筑工程費、安裝工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費用、預備費、建設期利息等，并需明確每項費用的具體金額及最終認定標準，如估算、概算、預算或決算等。（2）城綜開發項目，由于子項目可能沒有最終確定，實際投資總額與合同約定往往存在很大偏差，投資總額的費用構成也并非限于上述內容，一般包括三個方面：一是土地相關費用，即征地拆遷、安置補償、土地指標等相關費用，在此需明確此項費用的上限，超過部分由政府方自行承擔，至少也應約定超出部分由雙方另行協商；二是工程建設相關費用，即建筑工程費、安裝工程費、設備及工器具購置費以及咨詢服務費、勘察設計費、工程保險費等工程建設其他費；三是項目公司管理相關費用，即人員工資、辦公費用、營銷成本等費用，可在合同中明確一定金額由項目公司按年度包干使用。（3）在項目合同的其他條款中，涉及政府方提出的某項要求導致成本增加、政府方原因給項目公司造成的損失等情形，需明確應計入項目總投資；如為使用者付費項目，需直接約定由政府方承擔。

3. 投資控制責任上限

風險描述：投資控制責任上限約定不合理，或者實際投資突破上限時的處理機制約定不明，導致社會資本的責任范圍過大。根據《政府投資條例》，“經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。”實踐中，政企合作項目一般約定估算、概算或預算作為社會資本投資控制責任的上限。無論以估算、概算還是預算作為上限，合同執行過程中都可能發生實際投資超過約定上限的情形。如責任上限約定過于嚴苛，不能據實調整，將導致社會資本承擔過大的投資風險。

審核建議：（1）建議將概算作為投資控制責任的上限，同時應約定概算調整的具體情形，如：因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因，以及政府方提出的變更等非社會資本方原因，導致實際投資超概算的情形，由政府方應負責辦理概算調整審批程序。

（2）估算、概算的規則，主要適用于政府投資項目。實踐中，有些平臺公司主導的片區綜合開發項目，采用企業投資項目的模式，不涉及項目建議書、可行性研究報告和初步設計的審批，可能并不存在作為投資控制責任上限的估算或概算，也不涉及估算概算調整的問題。此時，一般也會以有關政府部門核定的預算或控制價作為投資控制依據，應通過材料調差、工程變更等條款，規避投資增加的風險。

4. 投資計劃

風險描述：投資計劃在不同類型項目中的意義有所區別。對于鐵路公路等單體項目，投資計劃與工程進度計劃的作用差別不大。但對于片區綜合開發項目，項目落地時擬實施的具體子項目往往并不夠明確，或者在執行中可能存在很大變數，而投資計劃是項目具體實施的基本依據，對于子項目策劃落地、剎車及退出機制等，具有非常重要的作用。實踐中一些項目未約定投資計劃，或相關內容過于簡略，或未建立投資計劃的調整機制，不利于從源頭控制投資風險。

審核建議：片區綜合開發項目，應在合同中對投資計劃的制定、調整作出明確規定。投資計劃可分為總體計劃和年度計劃，總體計劃重在明確項目合作期限內擬實施的所有子項目清單、投資峰值、分期開發計劃等；年度計劃重在明確該年度擬實施的子項目、擬完成的投資額、進度計劃等內容。同時，合同中須明確約定社會資本方可調整投資計劃的情形，示例如下：

（1）合作范圍內的城市規劃和土地利用規劃等未及時批復或發生重大變化，導致本項目建設內容和建設進度等發生變化；

（2）土地征收、房屋拆遷補償安置、土地指標辦理等工作未按照建設計劃確定的進度實施完成，對項目建設進度和土地出讓計劃產生嚴重影響；

（3）因政府方原因未能及時落實相關項目的環評、立項、報批報建等工作，影響項目后續建設或竣工驗收等工作；

（4）因政府方原因未能按照雙方約定的土地出讓計劃完成項目合作區域內可出讓經營性建設用地的土地出讓工作；

（5）政府方未能及時、足額支付項目公司相關協議款項；

（6）因不可抗力或法律變更導致項目投融資、工程建設、產業發展等工作推進發生困難；

（7）雙方一致認可的其他情形。

三、 項目融資

1. 融資交割

風險描述：融資交割的時限過短，可能導致社會資本違約。PPP項目合同中一般會約定社會資本的融資交割義務和時間限制，例如合同簽訂后3個月內完成融資交割。項目融資受限于很多客觀條件，如約定過于嚴格，很容易導致社會資本違約。

審核建議：（1）約定較長的融資交割義務完成時間，例如6個月以上；（2）約定免責條件，非因社會資本方原因導致融資交割未按時完成的情形除外；（3）爭取刪除融資交割未按時完成的罰則，例如終止合同、扣除保函、違約金等。（4）對于非PPP項目，由于難以取得銀行項目貸款，合同中一般不宜約定融資交割條款。

2. 政府融資支持

風險描述：有的項目要求社會資本無條件承擔融資責任，甚至在項目合規性存在問題的情況下，要求社會資本提供融資擔保或增信，或自行籌集建設資金。如未明確約定政府方提供融資支持的義務，將導致社會資本融資責任過重，甚至可能觸發違約責任條款。

審核建議：（1）項目合同中應明確約定政府提供融資支持的義務，至少須包括提供融資所需的合法合規性文件（如立項、可研、規劃、用地、環評、PPP項目“兩評一案”、納入財政部PPP項目管理庫、納入中長期財政規劃等）。（2）需特別說明的是，投資回報主要來源于土地出讓收益的片區綜合開發項目，合法合規性存在瑕疵，難以從銀行獲得項目貸款。此類項目，難以依賴政府提供的融資支持，須客觀評估銀行短貸、供應鏈金融、融資租賃等其他融資渠道的可能性，并通過滾動開發控制投融資風險。

3. 融資擔保

風險描述：項目融資不足或無法落地時，社會資本可能需提供擔保或其他增信措施。即使合同中未約定社會資本提供融資擔保的義務，如約定融資責任完全由社會資本承擔，在項目融資無法落地時，社會資本也可能需提供具有擔保性質的流動性支持函，存在一定的合規風險。

審核建議：（1）項目合同中不宜約定社會資本為項目融資提供擔保的內容，并應明確社會資本在項目合法合規條件具備的前提下負責落實項目融資。（2）非PPP模式的政企合作項目，普遍存在項目融資困難，社會資本可能不得不以出具承諾函、流動性支持函等方式獲取銀行融資，但這種方式存在較大的合規風險。相關函件中，不宜出現“如項目公司無法按時還本付息，社會資本應對項目公司提供流動性支持”等類似表述，可寫作“社會資本應協助項目公司籌集資金”。（3）如必須提供擔保或增信，應明確各股東方均按股權比例提供。

四、 工程建設

1. 前期工作

風險描述：社會資本中標簽約之前，政府方已經組織實施的前期工作及相關費用，一般都將轉交社會資本負責。如項目合同中對移交方式、責任劃分、費用承擔等事項約定不清，可能導致后續產生爭議及損失。特別是，政府方以現匯方式正在實施的子項目，納入政企合作的投資項目包范圍內，可能存在移交手續合規性欠缺、已完工作確認不清晰、承繼范圍和費用承擔不明確等風險。

審核建議：項目合同中應對前期工作的處理方式作出明確約定。（1）對于正在執行的合同，應約定由政府方、項目公司、第三方簽訂三方協議，將政府方的合同權利義務轉讓給項目公司，由項目公司直接對第三方支付費用，第三方向項目公司提供增值稅發票。（2）對于已經執行完畢的合同，應約定政府方將相關工作成果、票據等資料提供給項目公司，項目公司向政府方支付相關費用，并計入項目總投資；由此造成增值稅無法抵扣的稅費損失，應約定由政府方承擔。（3）前述正在執行和已經執行完畢的合同及相關費用，應爭取在項目合同中列出明細并作為合同附件。（4）對于政府方以現匯方式正在實施的子項目，如納入政企合作的投資項目包范圍內，應簽訂子項目實施主體變更協議，由政府方履行項目立項主體變更等合法合規性手續，安排審計機構對已完工作進行審計確認并計入項目總投資，主體變更協議簽訂前的債權債務、質量安全等事項均由政府方負責。

2. 征地拆遷

風險描述：政府方征地拆遷滯后，影響項目建設進度；征地拆遷費用超支，影響投資控制；征地拆遷責任主體不明，導致執行中扯皮。特別是，有的項目政府方將已實施的征地拆遷相關費用，以前期工作費用的名義，要求社會資本在中標后短期內一次性支付，可能大大增加社會資本的資金壓力。

審核建議：（1）項目合同中應約定，如征地拆遷滯后影響項目建設進度，相應順延工期，由此增加的費用計入總投資。（2）如由此導致工期延誤超過一定期限（如180天），社會資本可終止實施相關子項目。（3）明確征地拆遷費用的上限，超出部分由政府方承擔。（4）項目范圍較大、路線較長時，應明確約定政府方負責確定征拆實施主體的義務，必要時可簽訂三方征地拆遷協議，但應避免由社會資本或項目公司負責征地拆遷。（5）對于政府方在社會資本中標前已實施的征地拆遷相關費用，應納入具體子項目的投資概算，并在項目融資落地后，依據投資建設計劃按比例分批支付。

3. 建設用地供應

風險描述：合同約定的建設用地供應方式約定不明確，導致項目公司難以取得項目用地使用權，影響項目建設運營。特別是經營性用地，按照法律規定一般要履行招標拍賣掛牌出讓程序，如社會資本在投資人招標階段中標，但在土地公開出讓階段未競得土地，可能對項目造成嚴重不利影響。

審核建議：項目合同中應結合項目用地性質的特點，明確約定土地供應方式。（1）符合《劃撥用地目錄》的，原則上應以劃撥方式供應。（2）符合協議出讓條件的，原則上應以協議出讓方式供應，由雙方協商確定土地出讓價格。（3）必須招拍掛出讓的，如能在投資人招標階段一并實施土地出讓程序，應盡量進行一次性招標。（4）如投資人招標階段不具備土地出讓條件，且取得土地使用權是項目實施的前提條件，應明確政府方按照合同約定的價格和條件供應土地的義務，以及項目公司未能取得土地時的終止補償機制。（5）如項目大部分用地都屬劃撥方式供應，只有部分經營性用地須招拍掛出讓，如高速公路項目的加油站用地，應明確政府方確保項目公司取得土地使用權的義務。（6）經營性子項目的土地使用權期限應與項目合作期限保持一致，如土地使用權期限超過項目合作期限，不宜約定在項目合作期限屆滿時將土地使用權無償移交給政府方，無償移交不符合國有資產交易的監管要求。

4. 工程直接委托

風險描述：社會資本采購方式選擇不當，導致社會資本聯合體成員中具備相應資質的單位，不能直接取得項目勘察設計施工任務。

審核建議：（1）如要通過社會資本采購程序一并取得勘察設計施工任務，應當采用公開招標的采購方式，并且在合同中明確約定，由項目公司與社會資本聯合體中具備資質的成員直接簽訂工程承包合同，不再另行招標。（2）前述情形主要適用于以特許經營、PPP模式實施的項目，法律依據在于《招標投標法實施條例》第九條規定，“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供，可以不進行招標”。對于以“投資人 EPC”等其他非標模式實施的項目，嚴格來說應當在具備現匯項目招標條件的前提下，才能進行一體化招標。（3）特許經營及PPP模式的項目，如不再進行設計施工招標，設計施工單位均應出資；其他模式的項目，并無明確規定要求承擔設計施工任務的聯合體成員必須出資。（4）合同中應避免約定只能由聯合體成員實施相關工程，這是社會資本的權利而非義務，必要時項目公司可通過招標另行選擇具備資質的工程承包人。

5. 工程監理

風險描述：政府方自行選擇監理單位，簽訂監理合同，并要求項目公司先將監理費支付給政府方，由政府方直接支付給監理單位。這可能導致監理單位不受控，對項目實施造成不利影響。

審核建議：在項目合同中約定，由項目公司在政府方的監督下以公開招標方式選擇監理單位，或由政府方與項目公司聯合招標選聘監理單位，簽訂三方協議，由項目公司直接向監理單位付費，費用計入項目總投資。

6. 工期延誤

風險描述：因政府方原因（如征拆滯后、規劃調整、開工條件不具備等）導致工期延誤的情形，只順延工期，不補償社會資本相關損失，且未明確工期延誤達到較長期限后的處理方式。這可能導致項目久拖不決，并給社會資本造成損失。

審核建議：在項目合同中約定，因政府方原因導致工期延誤的，應當順延工期，由此增加的費用計入項目總投資（政府付費類項目），或由政府方給予合理補償（使用者付費類項目）；工期延誤達到一定期限（如180天以上），項目公司有權終止合同（單一項目），或終止該子項目（包含多個子項目的情形）。

7. 工程變更

風險描述：政府方提出的工程變更，導致項目實際投資超出概算的一定比例（如3%）或者金額（如2億元），由社會資本自行承擔，不予調整政府付費金額。

審核建議：在項目合同中約定，因工程變更增加的費用，計入項目總投資，并據實調整政府付費金額（政府付費類項目）；或明確約定由政府方承擔（使用者付費類項目）。如不得不約定此類條款，對于片區綜合開發類項目，因工程變更導致投資增加的情形，可按照子項目概算的一定比例承擔風險，避免按照項目整體或某類項目投資額的一定比例，盡可能控制工程變更導致的投資增加風險。

8. 材料調差

風險描述：因材料價格上漲導致實際投資超概算的情形，未約定概算調整及政府付費調整機制，導致社會資本自行承擔相關風險。

審核建議：在項目合同中約定，建設期間人材機價格相比基期價格的變化幅度在一定比例（如±5%）之內，不予調整項目總投資；變化幅度超過該比例的，對超過部分據實進行調整。如為使用者付費項目，可探索通過調整付費標準、收費期限等方式解決。

9. 工程驗收

風險描述：工程交竣工驗收的機構、標準、期限等約定不明，導致工程完工后無法及時辦理交竣工驗收手續，無法及時進入運營期、付費期。

審核建議：在項目合同中對工程交竣工驗收的機構、標準、期限等作出明確約定，特別是驗收期限，建議明確：政府方應在收到項目公司驗收申請報告后一定期限內（如30天）組織相關部門和單位進行交竣工驗收，并應在一定期限內（如15天）完成；逾期未完成，視為驗收合格。包含較多子項目的情形，應按照子項目分別進行交竣工驗收，分別確定進入運營期、付費期的時間。

10. 成本確認

風險描述：政府付費類項目，投資建設成本確認的標準不明確、流程不清晰、時間不及時，導致投資建設成本得不到政府方的有效確認，難以作為確認政府付費金額和時間的基礎依據。

審核建議：成本確認是政府付費類項目合同的核心條款，須明確約定成本確認的標準、流程、時間等關鍵要素。

（1）關于成本確認標準，包括可研估算、初步設計概算、施工圖預算、竣工決算等多種情形，具體又可分為總價包干和據實結算兩種方式：有的項目以概算總價包干控制，無論實際投資發生什么變化，都以概算作為政府付費依據，此時社會資本將承擔較大的投資控制風險；有的項目雖將概算作為投資控制責任的上限，但依據合同認定的總投資超概算時，由政府方履行概算調整審批程序，政府付費以實際投資作為依據。

建議避免采用估算或概算總價包干的模式，推薦采用據實結算的模式，在合同中明確具體是以概算、預算或決算的哪一種作為成本確認依據，并且明確概算、預算的編制依據，以及定額下浮比例等事項。如不得不采用總價包干模式，需對估算、概算編制的合理性進行仔細評估，概算在招標時尚未批復的，爭取由項目公司負責初步設計和概算編制。

（2）關于成本確認流程，關鍵在于須經哪些機構審核，最終以誰的審定結果為準，例如是否有跟蹤審計、是否須經財政評審等，實踐中有的項目合同約定不清晰，導致后期難以執行或須另行談判。

建議在合同中明確投資成本確認流程各環節的審核機構、最終審定部門或方式，推薦以雙方共同選聘的第三方審計機構認定結果為準。如因項目內容復雜無法在招標階段的合同中約定詳細的成本確認流程，建議明確后續另行簽訂相關補充協議。

（3）關于成本確認時間，一是成本確認的時間周期，有的按照自然年度，有的自某個時間節點起的12個月，有的在子項目竣工決算后一次性確認，須與項目成本及回報的支付安排相協調；二是成本確認的時間節點，即某個成本確認周期屆滿后，項目公司向政府方報送的成本確認申請，政府方應在多長時間內完成審核確認流程。如成本確認的周期和節點約定不明，將影響成本確認和政府付費的及時性，可能對投資收益構成較大不利影響。

對此，需根據項目的性質和特點約定。PPP項目，一般只能在進入運營期后才能回款，此時成本確認時間周期應為項目建設至竣工驗收完成，成本確認時間節點應為竣工驗收后的一定時間（如30天）。非PPP模式的綜合開發項目，如以滾動開發方式實施，投資成本確認時間周期往往為某個自然年度，時間節點為當年初的某個時間點前（如3月底前）對上一年度完成的投資成本進行確認。但實踐中一些非PPP模式的綜合開發項目，也采用類似PPP模式的成本確認機制，在子項目竣工決算之后才進行付費，不利于通過滾動開發控制投資風險，應盡量避免。

五、 運營服務

1. 開始運營

風險描述：開始運營的時間節點和運營條件約定不明，可能導致項目無法及時進入運營收費期，影響項目投資回報。

審核建議：開始運營的時間節點，在不同類型的項目中意義有所區別。（1）政府付費類項目，開始運營的時間與項目竣工的時間基本一致，與政府付費時間也基本一致，應明確約定在項目竣工驗收的次日即進入運營期、付費期。（2）使用者付費類項目，項目竣工后并不一定當然具備運營收費的條件，可能還需履行相應的收費許可審批程序，應明確約定政府方及時辦理相關審批手續，確保項目具備運營條件的義務。（3）片區綜合開發項目，往往包含多個不同類型的子項目，應根據子項目特點分別進入運營期，不宜在項目全部竣工后才開始運營。（4）對于因政府方原因導致項目無法及時開始運營的情形，應約定運營期相應順延，增加的費用由政府方承擔，政府付費類項目可約定視為開始運營。

2. 運營成本

風險描述：運營成本的承擔方式約定不合理，實際發生的運營成本得不到政府方足額確認，導致社會資本自行承擔相關風險。

審核建議：（1）項目合同中關于運營成本的確定方式主要有以下幾種：一是由社會資本在投標時報出各年度的運營成本預期金額，或者按照子項目工程費的一定比例（如1%）確定運營成本，限額之內據實支付，超出部分由社會資本自行承擔；二是政府方不支付運營成本，由社會資本通過可用性付費或使用者付費予以彌補，或者使用者付費不足以彌補的部分，由政府方提供缺口補助；三是按照經政府認可的運營方案，以經審計的實際運營成本作為確定運維績效服務費的依據。（2）建議爭取在項目合同中約定，以經審計的實際運營成本作為確定運維績效服務費的依據，如相關子項目具備使用者付費基礎，則運營成本與使用者付費之間的差額，由政府方補足。（3）如必須約定具體的運營成本預期金額，應在合同中約定相應的調價機制，按照一定的年度增長比例，或根據物價指數年度變化情況調整運營成本。并且，此時需對運營成本包含的內容作出明確限定，如是否包含大中修、移交前的恢復性大修等。（4）在合同中明確，因政府方提高運營維護標準等非社會資本原因增加的運營成本，由政府方承擔。

3. 運營服務外包

風險描述：合同關于運營服務外包的約定，不符合有關政策要求，或政府方對運營服務外包供應商的選擇干預過多，影響后期執行。

審核建議：（1）正確理解運營服務外包的政策法規。對于PPP項目，根據財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號），合同中不能弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不能約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。這里的問題在于如何理解其中的“運營責任”。有的認為，社會資本必須自行負責運營，不得外包給第三方；有的認為，這里并未完全禁止運營服務外包，外包只是將具體工作委托第三方實施，但責任仍由項目公司或社會資本承擔，所禁止的是社會資本將運營完全轉包給其他方的情形。第二種說法比較合理，而且實踐中項目合同普遍對運營服務外包作出了約定。（2）合同中不宜對運營服務外包作過多限制，不宜約定政府方指定或審批運營服務供應商，應約定由項目公司自行通過招標選擇運營服務供應商，報政府方備案。

4. 更新改造

風險描述：項目運營過程中可能需要進行更新改造并追加投資，如合同中約定不明或約定由社會資本自行承擔，將增加社會資本投資風險。

審核建議：在項目合同中對更新改造和追加投資的范圍、觸發條件、實施方式、投資控制、補償方案等進行約定，避免一概由項目公司籌措資金且不予補償。如高速公路項目車流量達到設計飽和交通量時，政府方可要求項目公司進行改擴建，負責資金籌措和建設實施，增加的投資額由政府方按本項目收益率及邊界條件予以相應補償。

六、 項目移交

1. 移交方式

風險描述：項目合作期滿，一般均需無償移交政府方，如移交方式約定不符合國資監管相關規定，將導致難以執行。

審核建議：政企合作項目的移交方式，主要包括資產移交和股權移交兩種，具體選擇何種方式，需結合項目資產權屬相關約定統籌考慮。（1）如合同約定項目資產的所有權屬于政府，社會資本/項目公司在合作期內享有管理權、使用權、收益權，則合作期滿僅是將項目的管理權移交政府，基本不涉及資產權屬的變更。此時，可采用資產移交、注銷項目公司的方式。（2）如合同約定項目資產的所有權屬于項目公司，則合作期滿移交時，無論采用資產移交還是股權移交的方式，都將涉及國有資產交易，需履行資產評估、進場交易等程序，難以無償移交。（3）特別是有些情況下，盡管社會資本在合作期滿后退出，政府方仍需要保留項目公司作為經營主體。此時，建議考慮采用股權移交的方式，避免資產轉讓的稅費負擔。為規避國有資產交易程序中的評估溢價問題，可在公司章程中約定，社會資本實現約定投資收益之后，不再享有項目公司分紅及剩余財產分配的權利。

2. 恢復性大修

風險描述：政府付費類和可行性缺口補助類的項目，移交前恢復性大修的費用承擔約定不明，可能導致社會資本自行承擔相關風險。

審核建議：在項目合同中約定，移交前恢復性大修的費用，納入最后一個年度的運維績效服務費。使用者付費類項目，需明確移交前恢復性大修的具體標準，避免產生過高的修復費用。

七、 回報機制

1. 績效評價

風險描述：績效評價標準不明確、頻率過高、罰則過重，未建立有效的整改和異議機制，難以有效控制績效評價扣款風險，影響社會資本投資回報的實現。

審核建議：績效評價機制是政企合作項目中應對隱性債務風險的重要措施，無論是否采用PPP模式實施，均應在項目合同中作出適當約定。

對于PPP項目，財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》對績效評價有明確規定，應注意結合實際在合同中約定如下內容：（1）績效評價標準作為項目合同的附件，后續如需調整應經雙方協商一致；（2）建設期績效評價的時間和頻率，應結合子項目竣工驗收進行一次性評價，不宜按年度進行多次評價；（3）建設期績效評價扣款金額，應有明確的上限（如子項目工程費的1%），以之為基數根據績效評價系數確定扣款金額；（4）建設期績效評價扣款金額可在后續第一期政府付費中扣除，也可以違約金的名義單獨支付，但不能將其在項目總投資中核減，避免影響運營期可用性服務費的支付基數；（5）運營期績效評價結果與可用性服務費支付的掛鉤比例，PPP項目的掛鉤比例不超過30%，非PPP項目則沒有明確規定，可約定較低的掛鉤比例（如10%）；（6）使用者付費類項目的績效評價，一般可通過違約金的形式體現，不宜將評價結果與收費期限和收費標準掛鉤；（7）績效評價發現的問題，應給予項目公司至少一次整改機會，整改合格后不予扣款；（8）項目公司對績效評價結果有異議的，應通過第三方機構評估認定。

對于非PPP項目，沒有關于績效評價的明確規定，可結合項目實際參照PPP有關規則進行約定，有時并不需要針對每個子項目建設期單獨進行績效評價，而是按照年度對項目公司建設運營的整體情況進行評價，弱化績效評價對政府付費的影響程度。

2. 使用者付費

風險描述：使用者付費類項目，實際收費水平不達預期，甚至難以覆蓋投資建設運營成本；可行性缺口補貼類項目，約定了由社會資本自擔風險的預估使用者付費金額或使用量區間，如使用者付費不足，由社會資本自擔風險。

審核建議：使用者付費不足的風險，正常履約情況下應由社會資本自行承擔，需在投標報價階段客觀評估。合同中需注意的是，如因政府方原因導致使用者付費受到影響，應當對社會資本進行補償。例如綜合開發類項目，如使用者付費相關的子項目被取消，或縮減規模，則應調整預估使用者付費金額，增加政府補貼或另行安排其他使用者付費項目予以補足。

3. 土地出讓收入

風險描述：片區綜合開發項目，如區域內新增土地出讓收入不足以覆蓋投資成本及回報，或因政策變化導致土地出讓收入無法作為支付資金來源，可能導致社會資本重大投資損失。

審核建議：土地出讓收入不足是片區綜合開發項目的核心風險之一，特別是當前普遍采用的區域自平衡模式，往往約定政府方支付豁免條款。從項目合同層面至少需注意以下內容：（1）合作范圍內的規劃需已經批復或基本確定，并應明確將規劃調整作為投資建設計劃調整的事由；（2）應在項目合同中約定，合作區域內可出讓經營性用地的面積、土地性質、出讓計劃，如無法達到約定規模，社會資本有權調整投資建設計劃；（3）如簽約時無法確定具體年度出讓計劃，應約定后續土地出讓的時序和價格等事項須由雙方協商確定，并依據土地出讓計劃制定、調整投資建設計劃；（4）如最終審批通過的土地出讓計劃與雙方協商情況不一致，社會資本應有權調整投資建設計劃；（5）土地出讓收入扣除剛性計提金額之后，應當全部用于支付社會資本投資成本及回報，在社會資本投資成本及回報完全實現之前不得挪用。總的來說，應按照“以收定支”的原則設計相關合同條款，實現投資建設計劃與土地出讓計劃的匹配，盡可能控制投資風險。

關于土地出讓收入作為社會資本回報支付資金來源的問題，目前的政策法規并未完全禁止。雖然依據相關文件（如財綜〔2016〕4號文、財金〔2016〕91號文），社會資本的收益不得與土地出讓收入掛鉤。但從司法實踐來看，這里的“掛鉤”主要是指“土地溢價分成”的模式。涉及“土地溢價分成”模式的合同約定，早些年最高人民法院的判例曾普遍認定合同有效，但近年來多個判例認定合同無效。其主要理由是，法律規定的土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出，溢價分成的約定與土地出讓收入的法定使用范圍明顯不符，變相減免土地出讓金、擠占挪用土地收益的行為，明顯損害國家利益和社會公共利益。但是，只要合同約定的社會資本回報符合《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等文件規定的土地出讓收入使用范圍，如征拆費用、工程建設費用、財務成本等，均具有法律效力。需說明的是，這里關于土地溢價分成合同效力裁判結果的變化，并不是因為法律規定發生了變化，只是法院的裁判尺度發生了變化。

另外，《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號）規定，“不得提供以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資”，主要是對以預期土地出讓收入作為還款來源的融資進行限制，但對于以土地出讓收入作為社會資本投入資金的回報來源，則并未禁止。

4. 回報計算與支付

風險描述：投資回報的計算與支付安排中，支付周期過長，導致項目難以實現滾動開發，影響資金周轉效率。比較典型的是PPP項目的回報模式，建設期沒有投資收益，運營期也要通過至少10年以上的周期，按照等額本息或等額本金的計算方式，緩慢回收投資。有的甚至在所有子項目建設期完成以后，才開始付費。實踐中有些以特許經營模式包裝的非PPP項目，也采用前述回報模式，不利于控制項目投資風險。

審核建議：（1）綜合開發項目如采用PPP模式，難以在建設期取得投資回報，至少應按照子項目分別進入運營期并開始付費；（2）如采用非PPP模式，應按照滾動開發模式約定投資回報計算與支付安排，原則上以當年度實際完成的投資額為基數，在下一年度支付投資成本及約定回報；（3）對于以特許經營模式實施的非PPP項目，盡管發改委制定了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，但其中并不存在類似PPP項目回報機制的限制，應爭取采用滾動開發的回報模式。

八、 保障機制

1. 逾期支付

風險描述：政府方未按合同約定付費時，違約金過低或未約定違約金，變相鼓勵政府逾期支付；未針對政府逾期支付建立有效的剎車和退出機制，導致無法及時暫停或終止投資。

審核建議：在項目合同中約定，政府方未按時付費時，應按照一定標準（如每日萬分之五，至少應高于投資回報率）支付違約金；逾期超過一定時間（如180天）后，社會資本有權終止合同。需特別注意的是，有的城綜開發項目中，合同約定的支付條件比較寬松，政府方應付未付金額可以滾動到下期支付，此時難以認定為政府方違約，難以觸發剎車和退出機制。對此，建議至少應約定政府方應付未付金額累積達到一定比例或金額時，社會資本有權暫停項目投資建設，直至終止合同。

2. 提前終止

風險描述：提前終止事由限制過多，終止補償標準過低或者約定不明，導致社會資本難以及時足額獲得提前終止補償金。

審核建議：在項目合同中約定，政府方違反合同約定，社會資本方可通知政府方在一定期限內（如30天）糾正違約行為，如政府方在規定時間內仍未糾正，社會資本方可終止合同。并且針對社會資本違約、政府違約、法律變更、政府行為不可抗力，區分建設期、運營期，分別進行約定補償標準，具體金額由雙方共同委托的審計或評估等中介機構予以認定，并應在中介機構出具認定報告之日起一定時間內（如180天）完成支付。補償標準示例如下：

序號	提前終止情形	補償標準
1	社會資本違約	建設期終止時，為A1-B
		運營期終止時，為A2-B
2	政府違約	建設期終止時，為A1 B
		運營期終止時，為A2 B
3	法律變更、政府行為	建設期終止時，為A1
		運營期終止時，為A2
4	不可抗力	建設期終止時，為A1-（C-D）/2
		運營期終止時，為A2-（C-D）/2

A1：項目公司尚未收回的投資建設成本及約定回報。

A2：項目公司尚未收回的投資建設運營成本及約定回報。

B：按照合同約定，違約方應向守約方支付的違約金。

C：發生不可抗力情形后，經評估認定的項目直接損失。

D：發生不可抗力情形后，項目公司實際獲得的保險賠款。

3. 法律變更

風險描述：法律變更的范圍約定不明，風險分配機制約定不合理，可能導致社會資本在因法律變更受損時無法得到合理補償。

審核建議：（1）法律變更的范圍不宜過于狹窄，應包括法律、行政法規、司法解釋、地方性法規、規章、規范性文件等，在合同生效以后發生變化的情形。（2）法律變更應區別為政府方可控的法律變更，與政府方不可控的法律變更。前者屬于政府違約情形，視其具體影響，社會資本應有權要求增加費用、延長工期。后者雖不屬于政府違約情形，但原則上也應屬于政府方應當承擔的風險，應對社會資本的損失做出合理補償。（3）有的合同將政府方不可控的法律變更作為不可抗力處理，關鍵在于合同對不可抗力的風險分擔機制如何約定。如約定不可抗力的風險由雙方共同承擔，則不宜將其作為不可抗力處理。如將不可控的法律變更作為政治不可抗力，由政府方承擔風險，則可作為不可抗力處理。

4. 不可抗力

風險描述：不可抗力的范圍約定不明，風險分配機制約定不合理，可能導致社會資本在因不可抗力受損時無法得到合理補償。

審核建議：（1）在政企合作項目合同中，不可抗力一般可分為自然不可抗力與政治不可抗力。前者主要包括臺風、冰雹、地震、海嘯、 洪水、火山爆發、山體滑坡等自然災害；有時也包括戰爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。后者主要包括非因簽約政府方原因導致的、且不在其控制下的征收征用、法律變更等。為避免混淆，建議在不可抗力條款僅就自然不可抗力作約定，政治不可抗力在政府方不可控的法律變更相關條款進行約定。（2）關于不可抗力的風險分擔機制，根據財政部有關政策文件規定，不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔，不宜約定由受損一方自行承擔。

5. 爭議解決

風險描述：爭議解決方式選擇不當，導致發生糾紛時不能較好維護自身合法權益。

審核建議：（1）建議選擇項目所在地人民法院作為爭議解決機構，不宜選擇仲裁方式。仲裁方式一裁終局，且仲裁員素質比較一般，難以有效維護合法權益。政企合作項目合同標的額普遍較大，訴訟時受理法院層級較高，并且可以上訴、申請再審，可超出當地法院管轄范圍，有利于維護社會資本合法權益。（2）近年來政企合作項目合同被法院認定為行政協議的情形逐漸增多，行政協議約定的仲裁條款無效。